2009年2月12日，一位女士手持上海居住证。当年上海率先松动户籍政策，为符合条件外来人口发放居住证。图/CFP

　　三中全会《决定》确定了户籍制度改革的路线图：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”

　　昨日，公安部副部长黄明通报了户籍制度改革的时间表：到2020年，基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

　　受访专家认为，“特大城市户籍改革问题”和“基本公共服务均等化”仍是户籍改革难点。改革须剥离户口福利。

　　难点1

　　户籍福利阻碍改革

　　长期以来，随着时代发展和社会管理的需要，原本以人口登记为基本功能的户籍制度，逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今，这成为户籍制度改革的最大障碍。

　　中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，户籍制度本身很好改，关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样，加大了改革的难度。

　　一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。一些乡镇干部细算了农村户口的优势：农民可在自家宅基地上建单家独院的住房；即使自己不种地，国家粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊农民可能成为“百万富翁”。

　　另一方面，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。

　　【破题】

　　城乡公共服务逐步统一

　　公安部副部长黄明指出，户籍制度改革是一个渐进的过程。对于农业转移人口来说，既要解决好其中暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题，也要为他们公平有序落户提供阶梯式政策通道。

　　“从近期看，要推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展；从较长时期看，则要以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等为重点，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本均衡。”全国人大财经委副主任委员彭森说。

　　难点2

　　城市越大落户门槛越高

　　“户籍改革的难点在于大城市，特别是特大城市。”北京大学人口研究所教授陆杰华说，改革开放以来，教育、医疗等优质公共服务资源不断向大城市及特大城市汇集，导致城市越大，公共服务的水平越好，落户政策门槛也随之提高。

　　因此，目前特大城市陷入户籍制度改革困局：一方面必须严格控制人口，不能放松落户门槛；一方面城内的大量非户籍居住人口，倒逼户籍制度改革，要求享受同等市民待遇。

　　北京市社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙表示，特大城市户籍制度改革处在控制人口、“户口福利”均等化的两难之间。

　　以北京为例，800万左右的在京流动人口中，有不少人在京工作或居住多年，或有稳定职业或有稳定住所。原则来说，户口背后的福利比如公共服务，应该平等覆盖到所有在京居住人口，不分户籍。但来自财力、物力的资源限制，决定了只能部分覆盖部分群体。由于土地资源、建设资金等方面的限制，现阶段的保障房分配对象，仍以京籍人员为主。

　　受访专家认为，对于备受社会关注的北京、上海、广州等特大城市户籍制度改革，仍难以“合法稳定住所”和“合法稳定职业”作为基本形式。