两宋时期的职官法在制定的同时，需要遵循基本原则的规定和指导，并在该原则的框架范围内进行修正、发展和完善。受两宋职官法产生背景之影响，基本原则可归纳为以强化中央集权为主线。

如果借用物理学中能量守恒定律来定论一个国家内部的权力划分和转化情况的话，假设整个国家处于一个封闭孤立的空间之内，既无外界权力的输入亦无权力自内向外的输出，那么在这个统治的空间内部，权力的划分是一定的，不可能中央和地方同时重，亦不可能同时轻，因而随着中央权力渐失，必然流向地方，中央在行政管理权，财政权和军事权等方面逐渐失权，就意味着地方在行政管理权，财政权和军事权等方面逐渐集中，同样，如果地方逐渐丧失了对治下行政管理权，财政权和军事权等方面权力的掌控，那么必然中央就逐渐加大了这些方面的掌控力度，并会渐成集权之势。这种权利的转化和流向过程就是一种权力的能量守恒，也就是说，权力的总量在整个国家内部是相对不变的，中央权力的减少必然引起地方权力的增加，相反的是，地方权力的流失就必然会导致中央集权的产生，也就是说权力不会凭空消失也不会凭空出现，总是在中央和地方之间相互流转，形成中央权力和地方权力之间的博弈，这种权力的能量守恒定律亦构成了中国历史上历朝历代的统治者所需要考虑的问题，就是如何平衡中央和地方二者之间的矛盾，从而实现政权之稳固。

唐末五代以来的历史经验告诉了北宋的开拓者们，如何妥善处理整个官僚体系内部中央和地方的关系问题，事关全局。纵览中国古代社会的发展，历朝历代的统治者都希望能够建立一套完备的官僚体系，从而同时实现中央集权的效果。

职官作为君主治国理政的工具，如何更好的贯彻国家政策，帮助君主稳定朝纲，是职官的使命和职责。在总结唐末、五代历史积弊的基础之上，两宋将强化中央集权作为国家的施政方针。因此，职官法实质上渗透着君主对权力划分的考量，这也就必然要求职官法的制定应紧紧围绕着以强化中央集权为主线而展开。

一、地方受中央管控

两宋时期在地方行政体制的构建之中，遵循着防止地方割据，有效集权中央之目的而不断完善，总体呈现出地方行政机构和官员的职权被逐渐分散且相互制衡，中央对地方的管控力度逐渐增强的趋势。两宋时期针对唐末五代以来地方行政体制的特点和弊端，分割地方权力，形成了强干弱枝的效果[ 史载“收乡长、镇将之权，悉归于县；收县之权，悉归于州；收州之权，悉归于监司；收监司之权，悉归于朝廷。”参见[宋]李焘撰：《续资治通鉴长编》卷四百六十八，中华书局2004年版，第11177页。]。

（一）路级监司是中央加强对地方控制的重要桥梁

唐初期，设置道一级监察区，至唐后期，随着节度使的权力日益扩大，道实际上具有了军事区和监察区的性质，并且已经开始掌管辖下诸州县的行政事务。至北宋时期，在州县之上设路一级机构，设置了转运使副，提点刑狱官，提举常平官等，诸路监司互相监督，共同对中央负责。在诸路监司的设立过程之中，具有以下几个鲜明的特点：

其一，路级监司机构逐步增多。宋初延续唐制，设置转运使一职，但是往往负责筹集大军粮草、军饷，且事毕即罢，是一种临时性差遣。此后至太宗年间，转运使才具有了对辖下官员的管理权。提点刑狱司原先是转运司的一个下属机构，后成为了一路最高的司法行政机构。哲宗元符年间，提举常平司成为了一路固定的机构。将对常平、茶盐的管控权力从转运司的职权范围内剥离了出来，进一步分化了转运司的职能。

其二，诸路监司治下之路并非完全一致。[ “如陕西从转运司看来为一路（后分为两路），而以提刑按察使而言，则分设永兴军路与秦凤路两路，若以安抚使而言又分成永兴军路、延路与环庆路以及秦凤路、泾原路与河熙路，共六路。此外，即使有两司的路一致，治所有时也不在一地。”参见孙季萍、冯勇：《中国传统官僚政治中的权力制约机制》，北京大学出版社2010年版，第181页。]这样一来，尽最大努力遏制了地方割据势力的形成，地方官员在重重阻碍之下没有任何有利的条件犯上作乱。

其三，路级监司的职权范围分立中有统一。根据《庆元条法事类》卷第四《职制门一·职掌》[ 《庆元条法事类》卷第四《职制门一·职掌》中规定“以婚田、税赋属之转运，狱讼、经总属之提刑，常平、茶盐属之提举”。参见[宋]谢深甫等修：《庆元条法事类》，戴建国点校，载杨一凡、田涛主编：《中国珍稀法律典籍续编》第一册，黑龙江人民出版社2002年版，第31-32页。]中之规定，诸路监司的职权范围是分立的，互不统属，但是他们又有一个职权是统一的，就是共同负责对本路官员的荐举和监察。这种对职权的划分进一步达到了权力分割的效果，同时增强了对治下官员的考察力度。

其四，诸监司分别对中央不同机构负责。路级监司不仅对治下属官有权行使监察之权，对于与自己平级的其他监司亦可按劾，同时诸路监司又共同向中央负责，其中转运司对户部左曹负责，常平司对户部右曹负责，而提刑司则对御史台负责，路级监司起到了收州县之权归一路，分一路之权而治之，总一路之权至中央的作用。

两宋时期的路级建置，以中央授权予监司，由监司代理中央行使各项管理职能，同时将权力分寄，最终达到了集权中央之效果。

（二）府州军监的权力被逐步上收

在路以下，又设立了府、州、军、监，而在此四者之下则为县。为有效避免前朝藩镇割据的出现，自北宋初，就开始收州县之权，加强对地方前所未有的控制力度。

其一，用人权上收。一是上收幕职官的人事任免权。唐朝后期，幕职官体系与州县官体系是分立的，由于藩镇势力的不断扩大，在与中央争夺权力的过程之中持续不断的将幕职官渗透于州县官之中，侵夺州县官的职权，甚至出现了州县官与幕职官在职权范围上渐趋混同的局面。自北宋立国后，延续并扩大后周朝除幕职官的铨选范围，乾德二年（964年），以吏部尚书张昭的陈乞致仕为转折点，中央朝廷全面实现了对幕职官的除授，即“幕职悉由铨授”[ [宋]李焘撰：《续资治通鉴长编》卷五，中华书局2004年版，第123页。]。伴随《少尹幕职官参选条件》孕育而生，幕职官的管理统一纳入国家行政体系之中。自此，幕职官不再是藩镇长官的私属幕僚，而是同州县官一样，属于国家正式官员，统归于地方行政序列之中。这样一来，中央从地方手中收回了官员的人事任免权，限制了幕职官侵夺州县官职权的行为，使中央对地方人事的管控权力得以扩大，进一步加强了对地方的控制。二是中央派遣官员任职地方和通判的设立。北宋立国之初，尚有南方割据势力未得统一，在逐渐将其纳入版图之后，渐次以派遣京朝官出任地方行政长官的方式夺地方之权。值得注意的是，这些被派往地方的官员多是文人，即使有武将，亦派通判监察之。此后以京朝官出领地方知州和知县，以及通判、知州并置的地方官员任用体系得以逐步在全国范围内推广，成为定制。而节度使等职虽然存在，但已经不再掌管地方实际事务，成为了虚职。

其二，财权上收。两税法的实行，使唐后期的财政一分为三，地方在向中央缴纳一定税额之后，其他收入可自行支配，地方长吏对赋税的自由裁量权是非常大的。北宋立国之初，加紧对地方财政的收拢，避免前朝藩镇大肆聚敛财赋现象的出现。首先是由知州掌管赋税的征收，但又设通判，对知州所报赋税征收情况予以监察核实，通判的设立形成了对知州财政权的必要限制，同时通判向上又对提点刑狱司负责，知州、通判并置构成了对州县一级财政的监督和管理。其次是地方州县在征收赋税后，转运使要“察其登耗有无，以足上供及郡县之费”[ [元]脱脱等撰：《宋史》卷一百六十七，中华书局1985年版，第3964页。]，而在这个过程之中，提点刑狱官和提举常平官都可以对地方财赋的收缴进行监督，路级监司之间都可以点检对方的账簿，监察对方的违法行为。第三是转运使受州县监督。转运使在调拨一州财赋的同时又要受到府州军监的监督和制约，不可能擅自挪用或者贪污，因而即使转运使有一路财政征收之权，却无实际的管理之权。总的来说，宋廷通过这种层层设限，层层把控的方式，使地方各级机构和各类官员都可渗透于财政的管理之中，但都无实实在在的管理之权，无法擅自掌控或挪用，再无以国家之财而地方自肥的可能性出现。

其三，军权上收。唐末五代以来，导致地方割据势力能够直接威胁并颠覆政权统治的重要力量就是军队。以武将出身的后周旧臣赵匡胤深谙谁掌握军权谁就有话语权这一道理。因此北宋一经建立政权，便开始对地方军事权力予以剥夺。一是将地方藩镇之中的精锐力量收入中央禁军。唐末以来中央之所以无法形成与地方藩镇抗衡的军事实力，主要就在于中央所掌握的军队战斗力要远低于地方藩镇的牙兵等，北宋立国之初，将这些地方牙兵中的精兵强将收编，归中央禁军掌管，同时又将这些牙兵分别隶属于不同的管辖将领之手，独木而无法成舟。这样一来，不仅削弱了地方的军事实力，而且在中央层面这些收编人员亦无法形成凝聚之力。二是受重文轻武的影响，两宋时期的士兵社会待遇极低，这些士兵大多来自于社会闲散之人，不再是父子相继，而且有些士兵由负罪之人组成，大多面部刺字，社会地位也不复五代时期，不再是世人争先向往的对象。这种本土化和继承情况的减弱，使得地方军队的兵源更加多样化，不易形成本土势力，更易于听命于中央。

要而言之，在两宋的机构改革中，无论是帅漕宪仓，还是知州、通判，都没有形成权力独大的可能，反倒是彼此之间互相牵制，互相监督，权力构成盘根错节，体现着分权制衡的色彩。

二、分割事任，相互制衡的中枢改革

中枢处于皇权之下，是国家政务运行的中心，为百官之首，以宰相为代表，位高权重，总领百官，协助君主处理军政要务，一旦偏离轨道，就会对皇权构成最直接的威胁。因此如何调整中枢内部的权力分配方式，是政权稳固的需要。而两宋时期对中枢的改革更是集中反映了君主为维护中央集权统治而散发的无穷智慧。

其一，从中书门下、三省到三省合一的演进。中书门下是宋初承袭唐末、五代之旧制而成，是为宰相的办公机构，三省长官形成了“中书令、侍中、尚书令不预朝政”[ [元]脱脱等撰：《宋史》卷一百六十一，中华书局1985年版，第3768页。]之局面。此外宰相的权力受到了君主的限制，发布命令，即使“合用劄子”[ [宋]李焘撰：《续资治通鉴长编》卷四十，中华书局2004年版，第847页。]也应奏裁，才可以施行。及至宋廷南迁，三省合一。从北宋到南宋，中枢体制一革再革，唯一没有变化的就是皇权至高的理念。比如元丰改制，就是神宗皇帝深受《唐六典》之影响，而锐意更革，却没有提前和“臣下商量”[ [宋]黎靖德编：《朱子语类》卷第一百二十八，王星贤点校，中华书局1986年版，第3070页。]的结果。再如，隆兴元年（1163年）孝宗皇帝直接授命张浚等出师北伐，三省、枢密院竟然“不预闻”[ [元]脱脱等撰：《宋史》卷三十三，中华书局1985年版，第622页。]。君主念兹在兹的仍然是皇权至上。

其二，建枢密院。枢密使始见于唐朝后期，由宦官担任，至五代时期，成为常设机构，且多由帝王心腹担任长官。北宋初期仍设枢密院，但这种沿用绝不是因循守旧的产物，而是太祖皇帝在亲历战乱后对军事掌控权的深刻认识与教训总结。囿于唐朝时期，尤其是安史之乱后，地方节度使执掌兵权，实行一元化的领导机制，造成地方得以与中央形成分庭抗礼之势的局面，因此宋初力革其弊，枢密院虽与中书合称为“二府”[ [元]脱脱等撰：《宋史》卷一百六十二，中华书局1985年版，第3798页。]。但“枢密掌兵籍、虎符，三衙管诸军，率臣主兵柄”[ [元]脱脱等撰：《宋史》卷一百六十二，中华书局1985年版，第3799页。]。可见，枢密院对军事权也并不是完全所有，因而皇帝得以将军事权集中于自己手中，从而大大加强了对军队的控制能力。自此，天下再无任何人可以聚集足够的军事力量打击王朝统治，藩镇称雄再无可能。而历史的发展进一步证明，两宋时期虽农民起义不断，但始终未形成以军队的形式发难中央并最终威胁统治根基的局面，足以证明了枢密院保留与更革之成功。

其三，三司分宰相财政权。根据《渑水燕谈录》卷五之记载，三司始见于唐朝末年，北宋立国之初，并没有正式确立，至真宗咸平末年，正式建立三司制，成为最高财政机构，分宰相财权。至神宗元丰改制，三司废罢，职权归于户部。

北宋立国之初，随着高度强化的中央集权的建立，在中枢改革中分割事任，基本上奠定了“中书主民，枢密主兵，三司主财”[ [元]脱脱等撰：《宋史》卷一百七十九，中华书局1985年版，第4353页。]的局面，将原属于宰相之权一分为三，相互制衡。这种智慧化的设置方式，源于对前朝教训的总结，唐代虽设三省，宰相为最高长官，表面看起来确实实现了“集体领导”，但是重点却在于程序上的分权制衡。北宋以事任为核心将相权一分为三，多元领导，任何一股势力都不可能形成一家独大之势。
总的来看，为达到权力集中于中央之目的，对中枢的调整和改革大体是通过分割事权而进行的，从而达到相互制衡、分而治之的目的。

三、弊端

两宋时期，上至中央，下至地方，建立了一套完整的行政体制，从而达到了“上下相维”[ [宋]李焘撰：《续资治通鉴长编》卷三百五十五，中华书局2004年版，第8500页。]之目的。各级机构和官员之间彼此牵制，彼此监督，都不可能擅权，然而这种过分集权亦导致了地方缺乏处理紧急事务的应变能力，百官无权亦无责。

由于中央大肆收拢地方行政权、财政权和军事权，地方府州长官面临着无兵、无财、无人的困境，在面临外敌入侵的时候，几乎束手就擒。早在仁宗时期，包拯就已经认为地方州府守兵较少，且多是骄奢懒惰之辈，没有进行过系统性训练，甚至都不知道什么叫做行阵，一旦御敌，则事未发必先败。范仲淹亦认为：“一路州郡无兵之援，何以守御？”[ 曾枣庄、刘琳主编：《全宋文》第十八册，上海辞书出版社、安徽教育出版社2006年版，第201页。]可见，自北宋中期，州郡就已经出现了无御敌之兵的困境。然而亦正因为无财权、无兵权，守城之官亦无相应之责。王伦起兵之时，竟以几十、几百人从沂州起事，且“历数千里，若蹈无人地”[ 曾枣庄、刘琳主编：《全宋文》第三十七册，上海辞书出版社、安徽教育出版社2006年版，第80页。]，而在王伦兵破高邮之时，守城郡守晁仲约以无兵、财为由，开门迎敌，并犒赏之，且以金帛贿赂，富弼听闻甚是恼怒，欲以诛之，然而范仲淹却认为州郡之官无兵权、无财权，以何反抗呢？如今晁仲约以权宜之计，保全了一城百姓，就很不错了，怎么能“反以为罪”[ [宋]黎靖德编：《朱子语类》卷第一百八，王星贤点校，中华书局1986年版，第2681页。]呢？可见，地方郡守本是国家的第一道屏障，但奈何无权，竟成为了第一个缺口，为敌人的入侵反倒提供了方便，这种中央过分集权之策，虽然避免了地方尾大不掉，但却患在太轻，以致毫无御敌之力。

总的来说，宋朝时期强干弱枝，过分集权中央，地方机构和官员毫无应变能力和随机处置的权力，一旦外敌来犯，则统治就会陷于混乱之中，有点因噎废食的意味。（作者：贾秋宇  河南农业大学文法学院教师，硕士研究生导师，法学博士。）

本文系河南兴文化工程文化研究专项项目“中华优秀传统文化蕴含的治国理政理念和思维研究”（2023XWH014）阶段性研究成果。